ようこそ、茨城県自治体問題研究所のＨＰへ！

月刊「いばらきの地域と自治」既刊号すべて

　約3,000本ものつつじが咲き誇る。つつじまつり期間中には、筑波山名物ガマの油売り口上、もちつき大会、草もちサービス、スタンプラリーなどイベント盛りだくさん！まつり期間：平成28年4月23日(土)〜5月22日(日)

　昨年12月20日東京で、安保関連法案の制定阻止にむけて連日の国会包囲など総がかり行動を主導した構成団体の有志があつまって、「安保関連法の廃止・立憲主義の回復・個人の尊厳を擁護する政治の実現をめざす市民連合」を発足させました。
　安保関連法成立(９.19)後に、総がかり行動の成果をどう維持発展させていくのかという点で、市民連合の発足は大きなインパクトをあたえました。
　違憲法律の廃止、内閣による憲法無視をストップさせ、憲法の支配の回復には国会内における多数派形成に向かうしかない。選挙における野党の共闘へ、統一候補の勝利で多数派を獲得するというみちすじが明らかになったのです。
　4月末現在で、夏の参院選に向けた野党共闘は、３２の改選1人区のうち１６選挙区で野党候補の一本化に合意し、さらに１０選挙区で統一候補について協議がすすんでいるところまできました。
　市民連合の憲法的基礎は、いうまでもなく、国民こそが主権者、この国の最高の決定権者であり、その具体的表現である「公務員の選定罷免権は国民固有の権利」という点にあります。誰を推薦し当選のために積極的に言論活動をすることは市民の権利行使であって、政党に遠慮したり白紙委任したりするものではまったくありません。
　市民連合の３つの公約、すなわち、戦争法の廃止・立憲主義の回復・個人の尊厳の擁護を実現する政治、に同意しない候補者は推薦しない、支援しない、それどころか３つの公約に同意しその実現のために尽力する候補者を立てることをも追求するという立場です。
　市民の候補者擁立に政党を巻き込んでいく。市民が政治の主体になっていくという展望をもつことが画期的です。そのためには、影響力を高めなければなりません。まずは、県内あちこちの総がかり行動を市民連合地域版に再編成していくところからはじまります。その際には、茨城県市民連合の共同代表（元首長の村上達也氏、市川紀行氏、川田弘二氏、さらに二見伸明氏など）を招いて、戦後民主政治を担った経験にもとづく豊かな知見を聞いて欲しいとねがうものです。

憲法を住民の暮らしに活かすために、地域住民、自治体の職員と議員、研究者などが一堂に会して討論と交流を行います。今回は、第1３回地方自治研究全国集会が１０月１－２日に筑波大学を会場に予定されており、そのプレ企画として開催します。
かつて美浦村長として地域自治の先頭に立って活躍された市川紀行氏のお話しを伺うとともに、茨城における活動の報告をお聴きし、全国自治研集会に繋げたいと考えます。

はじめに

　この1年間、各自治体は地方版人口ビジョンと総合戦略を急ピッチで策定してきました。総合戦略は2015年度からの5か年計画で、それは法的には努力義務ですが、交付金、関連事業の予算措置と連動しており、実質的には義務付けに等しく、2016年3月末にはほぼ全自治体で策定されます。　
　策定作業では人口ビジョンの基礎になる合計特殊出生率や社会移動率、重要業績評価指標(以下｢KPI｣)の設定、PDCAサイクルの導入、効果検証等が求められ、自治体によっては民間シンクタンク等に事実上｢丸投げ｣するところもあります。
　そのため、政府は策定指針をつくり、産業構造・人口動態にかかわるビッグデータ、詳細な政策パッケージを示し、人材支援も行って国の方針の徹底を図っています。制度運営では、政府の意に沿ってチャレンジする｢やる気のある、志の高い地方自治体｣への優遇措置を鮮明にし、競争を煽り、勝ち組、負け組に峻別し、その先に新たな自治体再編を想定しています。
　その中で、政府は2015年12月に｢地方創生｣は戦略策定から事業推進段階に入ったとして総合戦略の改訂を行い、新たな交付金を設け、実施体制を本格化させています。現状認識では「人口の減少幅は年々拡大しており、2014年の合計特殊出生率も1.42と9年ぶりに低下し、年間出生数も約100万人と過去最低である。東京圏への転入超過は約11万人で3年連続増加となり、東京一極集中傾向が加速化している。地域経済の現状は、雇用面で改善はみられるが消費動向をみると地域間でばらつきがあり、地方で人手不足が顕在化している」と述べており、｢地域創生｣の実効性、｢真価｣が問われます。ここではこうした状況を踏まえ、各都道府県、市区町村で策定された地方版総合戦略(人口ビジョン含む)の現況と到達点を検証し、今後の課題と方向を考えていきます。

１．人口減少社会をどう見るのか

　国立社会保障･人口問題研究所は、2012年1月に人口動態に関する長期予測を公表し、我が国の人口(1億2700万人)は、今後、長期にわたって急速なテンポで減少し、2026年に1憶2000万人をきり、2048年には1億人を下回ると推計しています。人口減少は、日本全体で見れば出生率の低下が基本問題であり、地域間で見れば地方の転出超過、東京圏への一極集中が問題になります。
　現在の人口構成等をみれば、今後、抜本的な少子化対策をとり、出生率が2.0程度に回復しても人口減少は避けられません。特に出産・子育て世代の核となる30代女性は、2010年時の人口は901万人で30年後の2040年には0～9歳人口の532万人が30代となるので、結果的に369万人減少します。男性も同様であり、その数を加えれば739万人の減になります。20代も同様で、減少幅は少なくなるが男女合わせて約300万人程度の減になり、両世代合わせれば1000万人以上になります。移民政策をとらない限り、この状況は変わりません。これに加えて、地方では大都市圏への転出超過が続いており、それらを考えると｢地方創生｣における人口減対策の現実は、縮小するパイを自治体が奪い合い、勝ち組、負け組に峻別されることになります。

　その中で出てきたのが、増田氏＋日本創成会議の｢自治体消滅｣論です。それは政府の｢地方創生｣総合戦略と密接に結びついています。雑誌｢中央公論｣で彼らが打ち出したタイトルは、｢壊死する地方都市｣｢消滅する市町村523全リスト｣｢すべての町は救えない｣という露骨なものです。なぜ、それを先行させたのか。｢消滅可能性都市｣という表現を使い、896の個別自治体名を名指しし、マスコミを使って危機感を煽り、「すべての町は救えない、それは効率的ではない。やる気のない、頑張らない、人口減少社会の中で将来展望が描けない自治体は消滅してもやむを得ない。それは自治体の自己責任である」と言う意図的なメッセージです。その中で、地方消滅と言う言葉がひとり歩きし、市町村消滅を必然と捉え、世論をそこに誘導してきました。

　日本経済新聞社産業地域研究所が2014年7月に行った896の消滅可能性都市等に対する人口減少対策調査でも、｢合併を進めるべき｣｢合併もやむを得ない｣が10%もあり、特に千葉県は38％、群馬県、埼玉県は29％にもなっています。合併による｢自治体消滅｣です。
　日本の出生率の低下は以前から指摘されてきました。なぜ、フランス(1993年1.66→2010年2.0)やスウェーデン(1999年1.50→2010年1.98)のように、家族給付や出産・育児と就労の両立支援など若い世代の生活の実態に寄り添った措置を講じ、計画的に改善を図ってこなかったのか。歴代の自民党政権の責任は大きいが、国の長期ビジョンをみても真摯な総括は全くされていません。
　同時に、人口減少社会をマイナス面だけで捉えず、それを都市のゆとり、安全性、環境との共生など質的な転換に繋げていくことが重要です。特に日本の大都市は欧米に比べて過密であり、災害に強い安心・安全のまちづくりは緊急の課題です。

２．国は「地方創生」の目標をどこに置いているか

国の長期ビジョンと総合戦略

　長期ビジョンの基本認識は、①人口減少は経済社会に大きな重荷になり、地方は地域経済社会の維持が重大な局面を迎える、②人口減少の歯止め、希望出生率の実現、東京一極集中の是正など的確な政策に転換すれば未来は開ける、③2060年に1億人程度の人口を確保し、人口の安定化と生産性の向上が図られれば、2050年代に実質ＧＤＰ成長率は1.5～2％程度が維持される、と述べていますが、実質的には③の労働力確保、経済規模・経済成長率の維持に重点があります。
　既に政府・自民党は、労働力確保の視点から移民の受け入れを検討し、当面は、規制緩和と連動させ、非正規・低賃金で女性、高齢者の労働力活用、高度専門人材だけでなく介護や建設、農業分野等で安価な外国人労働力の受け入れ、医療・介護ロボットの適用拡大等を目論んでいます。
　国の｢総合戦略｣では、①地方に安定した雇用を創出する、②地方への新しい人の流れをつくる、③若い世代の結婚・出産・子育ての希望を実現するとしているが、その実効性が問われます。この間、自民党政権が進めてきたことは、非正規・低賃金労働者の拡大であり、その数は2014年11月現在2000万人を超え、ワーキングプアも史上最多の1139万人になっています。政府が示した所得モデルも、女性の就労を前提とし、若年・結婚子育て世代夫婦合わせて年収500万円という低い水準です。そして今も｢生涯ハケン｣を押し付ける労働者派遣法の改悪や残業代ゼロの合法化、雇用ルールの切り崩しを行っています。こうしたことが結婚、出産、子育ての阻害要因となり、出生率低下、少子化に拍車をかけています。まさに政府の本気度が問われています。　
　単なるスローガンにさせず、実効ある施策の実施を国に迫っていく運動が必要です。特に若年男女が集中する東京は、全国で最も出生率が低く(1,13)、人口減少に繋がっています。その根底には暮らしや雇用、人間性の破壊があり、将来展望が描けない状況があります。その改善に本気で取り組まない限り実効ある人口減少対策にはなりません。

｢地方創生｣における財政運営の特徴と課題

　政府は、2014年度の補正予算で地域住民生活緊急支援交付金を創設し、地域消費喚起生活支援型(2500億円)と地方創生先行型(1700億円)を設定しました。前者はプレミアム商品券やふるさと旅行券等が全体の約9割を占め、低所得層への燃費補助や子育て支援等は1割です。後者は地方版総合戦略の策定や地域しごと支援、創業支援、小さな拠点づくり等に助成され、内容的には基礎交付分と上乗せ分に区分され、上乗せ分は政策誘導を伴う競争的な交付金です。これらは政府主導のメニュー選択型で、使い勝手も悪く、その運用に疑問が出ています。
　2015年度補正予算では、地方創生加速化交付金1000億円の他、総合戦略を踏まえた個別施策で2188億円が計上されました。この交付金は「新・三本の矢」の取り組みに貢献することを目的として、地域のしごと創生に重点を置きつつ、一億総活躍社会の実現に向けた緊急対策にも資する、効果の発現の高い分野を対象としています。
　具体的には、①ITを活用した中堅・中小企業の生産性向上や新事業促進、農林水産品の輸出拡大、観光振興、②生涯活躍のまちや地方創生人材の確保・育成、③若者雇用対策やワーク・ライフ・バランスの実現、④コンパクトシティ、小さな拠点、まちの賑わいの創出、連携中枢都市圏などです。

　2016年度予算案は、希望出生率1.8や介護離職ゼロの実現に向けた事業等を盛り込み、地方創生の本格展開を図ると位置付け、個別施策として220事業、6579億円、新型の地方創生推進交付金に1000億円を計上しました。交付金の支援対象は、先駆性のある取り組み(官民協働・地域間連携推進、事業推進主体形成、中核的人材確保・育成)、既存事業の隘路を発見し打開する取り組み、先駆的・優良事例の横展開となっています。

国の総合戦略の改訂

　それと並行して、政府は2015年12月に地方版総合戦略は本格的な事業推進段階に入るとして、国の総合戦略を改訂しました。内容は、①新たな目標設定として立地適正化計画策定市町村数、都市機能誘導区域内の施設数が増加している市町村数、居住誘導区域内の人口が増加している市町村数、公共交通の利便性の高いエリア居住人口割合の増加、地域公共交通網形成計画の策定総数等を加える、②ローカルアベノミクスの実現のため、稼ぐ力、地域の総合力、民の知見を引き出す、③まち・ひと・しごとの好循環を生み出すため、従来の縦割りを超えた官民協働と地域連携による新たな枠組みづくりや事業推進主体の形成、専門人材の確保・育成、広域圏域から集落生活圏までを含めた多様な圏域づくりに取り組む、④地域の取り組みは、情報、人材、財政の３つの側面から支援する(地方創生版 三本の矢)、⑤政策メニューでは、地域の技の国際化、地域の魅力のブランド化、地域のしごとの高度化、人材の地方環流、政府関係機関の地方移転、企業の地方拠点強化、生涯活躍のまち構想、結婚・出産・子育て支援、地域連携の推進、コンパクトシティ形成、｢小さな拠点｣形成などを盛り込む、⑥「小さな拠点」形成に取り組む自治体の動きを加速させ、2020年までに1000カ所、地域運営組織を全国で3000団体形成する、連携中枢都市圏の形成数も30圏域(2015年度4圏域)にするというものです。

３．地方版人口ビジョンと総合戦略の特徴と課題

　このような中で、地方版人口ビジョンと総合戦略はどのように策定されてきたのか、その特徴と課題について述べたいと思います。
　１つは、人口ビジョンとそれに関わる数値目標です。出生率は独自に設定した自治体もありますが、多くは国の想定値1.80(2030年)や2.07(2040年)をそのまま活用するか、それに各自治体の実績値を±する、到達年度に緩急をつけています。そもそも住民の居住・移転の自由がある中で、自治体単位に社会移動率や将来人口を客観的に推計できるのか、実質的には国の長期ビジョンの基本目標「2060年に1億人程度の人口を確保する」に合わせたビジョンづくりになっています。そのため、人口減少(出生率の低迷、転出超過)を現象的にしか捉えておらず、その原因、阻害要因の分析は十分に行われていません。国立社人研や国の長期ビジョンの推計値に基づいた人口シミュレーションを示し、その上で総合戦略の諸事業の実施効果に基づく転出抑制、社会増、自然増を一括して上積みし目標値を設定しています。
　その一方、長野県阿智村では、中山間地域研究センターの人口推計プログラムを活用し、各地区単位で個別的、具体的に実態を把握し、30年後に90％の人口を維持するための移住増加モデルを示し、｢人口目標を達成するためにもう１人産みたくなる子育て支援の他、若者、子育て世代、定年帰農などの世代に応じたＵ・Ｉターン施策、地域ごとの状況に応じた行政の支援、定住者の転出防止などに取り組んでいる」(南信州新聞2015/12/27)。

　次に、人口ビジョンの目標をどこに置くかです。宮崎県西米良村の黒木村長は、村づくりの目標は「人口を増やすことではなく、村民の幸福度を高めること」と述べ、それが結果的に人口減少の抑制、若者のＩターンなどの増加につながっています。平岡和久氏(立命館大学教授)も、「地域づくりでは『住みよいと感じる住民の割合』『まちへの愛着度』といった住民の意識を設定するケース、介護保険要介護率、健康寿命の延伸など高齢者の状態にかかわる指標を設定するケースもみられる。なかでも島根県海士町は『海士町幸福度』や『レジリエンス指数』を基本目標として設定するとしている。具体的な指標づくりはこれからだが、ユニークなものと言える」と述べています。

新刊紹介

榊原 秀訓 著
『地方自治の危機と法ーポピュリズム・行政民間化・地方分権改革の脅威』

第Ⅰ部　ポピュリズムの脅威と民主主義
　第1章　ポピュリズム、民主主義と「選挙独裁」　
　第2章　議会改革・議会内閣制・ボランテイア議会
　第3章　参加制度と民主主義ー　パブリック・コメントと住民投票
　第4章　自治体の総合計画策定における参加制度と議会
第Ⅱ部 行政民間化の脅威と行政サービスの価値
　第5章　ＮＰＭ手法に基づく自治事務事業評価と事業の仕分け
　第6章　地方公務員の縮小と給与の削減
　第7章　「改正」地方公務員法と人事評価制度　
　第8章　行政サービスのアウトソーシングとインソーシング
第Ⅲ部　地方分権改革の脅威と地方自治の保障
　第9章　自治体の規模権限の拡大と自治体間連携　
　第10章　義務付け・枠付けの見直しー保育助設備運営基準の条例化を中心に
　第11章　道州制、改憲構想と地方自治